פוליטיקה ביורוקרטית ניגשת לממשלה

גישה פוליטית בירוקרטית, גישה תיאורטית למדיניות ציבורית המדגישה מיקוח פנימי בתוך המדינה.

הגישה הפוליטית הביורוקרטית טוענת כי תוצאות המדיניות נובעות ממשחק של מיקוח בקרב קבוצה קטנה וממוקמת מאוד של שחקנים ממשלתיים. שחקנים אלה מגיעים למשחק עם העדפות, יכולות ועמדות כוח משתנות. המשתתפים בוחרים אסטרטגיות ומטרות מדיניות על סמך רעיונות שונים של תוצאות אשר ישמשו בצורה הטובה ביותר את האינטרסים הארגוניים והאישיות שלהם. לאחר מכן המיקוח מתנהל בתהליך פלורליסטי של מתן וקח המבטא את כללי המשחק הרווחים כמו גם יחסי כוחות בין המשתתפים. מכיוון שתהליך זה אינו נשלט על ידי אינדיבידואל אחד ואינו עשוי להעניק הרשאות למומחים או להחלטות רציונליות, הוא עלול לגרום לתוצאות תת אופטימליות שלא מצליחות להגשים את המטרות של אף אחד מהמשתתפים הבודדים.

מרבית הדיונים בפוליטיקה הביורוקרטית מתחילים במאמרו של גרהאם ט. אליסון משנת 1969 בכתב העת האמריקני למדע המדינה, "מודלים רעיוניים ומשבר הטילים בקובה", אם כי עבודה זו נבנתה על פי כתבים קודמים מאת צ'רלס לינדבלום, ריצ'רד נוישטט, סמואל האנטינגטון ואחרים. אליסון מספקת ניתוח משבר הטילים בקובה המנוגד למיקוח בין הפוליטיקה הביורוקרטית עם שני מודלים אחרים של קביעת מדיניות. הראשון מבין אלה מניח כי החלטות המדיניות מתקבלות על ידי מקבלי החלטות יחידניים, רציונליים, המיוצגים על ידי "המדינה" בניסוחים רבים. לפיכך, פוליטיקה ביורוקרטית מוצעת לרוב כנקודת נגד לתפיסות ריאליסטיות או רציונאליסטיות של קבלת החלטות מדיניות. הגישה האלטרנטיבית השנייה מתארת ​​את המדיניות שמונחית על ידי, ואף נובעת מהליכים בירוקרטיים שהוקמו בעבר, אשר אינה מותירה מקום לפעולה אוטונומית של מקבלי החלטות ברמה גבוהה. בהשוואה לתפיסות אלטרנטיביות אלה ואחרות של קבלת מדיניות, המודל הפוליטי הביורוקרטי מייצג זן משמעותי ומובחן של התיאוריה ברמת הארגון והמדינה ביחסים בינלאומיים, תורת הארגון, מדיניות ציבורית ופוליטיקה אמריקאית.

אולי התפיסה השומרת ביותר ממודל הפוליטיקה הביורוקרטית, והקצרה שרבים נהגו להגדיר אותה, היא ששחקנים יממשו מדיניות המיטיבה עם הארגונים שהם מייצגים ולא אינטרסים לאומיים או קולקטיביים. הרעיון הזה, ש"מקום שאתה עומד תלוי איפה אתה יושב ", נקרא לעתים קרובות החוק של מיילס על שם הביורוקרט מתקופת טרומן שטבע את הביטוי. טענה מרכזית וחזקה אינטואיטיבית של הסברים פוליטיים בירוקרטיים, נמתחה ביקורת על הנחת יסוד זו על השקפתה הצרה של היווצרות העדפות. לדוגמה, מבקרים מציינים כי הדבר אינו מצליח להסביר את תפקידם של שחקנים חשובים רבים במחקר המקורי הביורוקרטי המקורי של משבר הטילים בקובה. עם זאת, אפילו תיאורטיקני הפוליטיקה הביורוקרטיים המוקדמים, כולל אליסון, היו מפורשים בהכרה בכך שגורמים אחרים, כגון אישיות, יחסים בינאישיים וגישה למידע, ממלאים גם הם תפקידים חשובים בתהליך הפוליטי הביורוקרטי. עבור תיאורטיקנים אלה, שלוש שאלות מרכזיות מנחות את ההבנה של האדם את משחק קביעת המדיניות: (1) מיהם השחקנים? (2) אילו גורמים משפיעים על עמדתו של כל שחקן? ו- (3) כיצד עמדות השחקנים מתאחדות בכדי לייצר מדיניות ממשלתית?

כל אחת מהשאילתות הללו מביאה מספר שאלות והשערות נוספות לגבי התהליך הפוליטי הביורוקרטי. בין אם שחקנים נבחרים או ממונים, ברמה הגבוהה, האמצעית או הנמוכה, וחדשים בתחנותיהם או בידיים ישנות, כל אלה יכולים להשפיע על האינטרסים שלהם ועל עמדות המיקוח שלהם. לדוגמה, שחקנים המשמשים כחלק ממנהלה פוליטית זמנית, כמו למשל מינוי פוליטי של נשיא ארה"ב, עשויים לרדוף אחרי אינטרסים קצרי טווח מאשר עובדי מדינה בקריירה עם קשר ארגוני ותיק. היבטים רבים של סביבת המדיניות משפיעים גם הם על הדינמיקה הפוליטית הביורוקרטית. סוגיות הבולטות ביותר ונראות לעיני מחוזות מפתח, למשל, עלולות לגרום לשחקנים שאפתניים פוליטיים לשנות את עמדות המיקוח שלהם. המקום בו המיקוח מתרחש - חדר ארונות, חדר דירקטוריון, אמצעי חדשות חדשותיים וכדומה - עשוי להעניק פריבילגיה של חלק מהשחקנים וחלק מהאינטרסים על פני אחרים.

השלכות חשובות ניתן להסיק ממודל זה. המטרה העיקרית של הניתוח הראשוני של אליסון הייתה להראות שההנחה, הנפוצה בקרב מתרגלי מדיניות חוץ, כי ממשלות פועלות כשחקנים רציונאליים ויחידים היא פגומה מיסודה. כדי להבין את פעולותיה של מדינה - אכן, של כל ארגון גדול ומורכב - יש להבין את הכללים הנוגעים לתהליכי קבלת ההחלטות שלה ואת המניעים של השחקנים המשתתפים בה. התוצאה של תהליך כזה עשויה בהחלט להצביע על נקודת פשרה ללא היגיון אסטרטגי פנימי ברור ואף עשויה לשקף את התוצאה הבלתי מכוונת של משיכה דינמית בקרב שחקנים. לפיכך, יתכן שיהיה קשה מאוד לפרש את הכוונות העומדות בבסיס התנהגותם האסטרטגית לכאורה של ארגונים מורכבים, מה שהופך את האינטראקציות עם גופים אלה לפחות צפויים ובכמה תחומים, כמו סכסוך בינלאומי, כתוצאה מכך מסוכנים יותר.

אף על פי שמודל הפוליטיקה הביורוקרטית שימש לתיאור קבלת החלטות בהקשרים רבים ושונים, הוא מיושם לרוב על קבלת מדיניות לאומית בארצות הברית ובמיוחד על מדיניות החוץ של ארה"ב. התמקדות זו גרמה לכך שהתיאוריה נותרה כלא מפותחת בתחומי מדיניות רבים, וההשקפה הפלורליסטית המסורתית של פוליטיקה ביורוקרטית תאתגר על ידי מבקרים הטוענים לדרכים חלופיות לקביעת מדיניות. חלק מהמבקרים טוענים כי בהקשר האמריקני המודל מעריך את כוחו של הנשיא, השולט במדיניות באמצעות בחירה ובקרה של פקידים ממונים. אחרים מבקרים את המודל מכיוון שהוא שם דגש מועט מדי על כוחם של מנהלים ומבנים ברמה הנמוכה להשפיע על מדיניות באמצעות בקרת מידע וביצוע. מכיוון שהגישה הפוליטית הביורוקרטית מיושמת לרוב במחקרים על קבלת החלטות משבר, גם המבקרים טענו כי ערכה להסבר על קביעת מדיניות רגילה, במיוחד לאורך זמן, מוגבל. לבסוף, חלקם הביעו דאגות נורמטיביות מההשלכות של המודל הפוליטי הביורוקרטי לאחריות הממשלתית: אם לא ניתן לייחס את החלטות הממשלה למקבלי מדיניות אינדיבידואלים אלא נובעים מתהליך אטום של מתן-וקח בקרב מנהיגים שנבחרים וגם לא נבחרים, האחריות ולכן האחריות על פעילויות אלה הופכת לקשה בהרבה.